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台美中《中国评论》:美国会与川普涉台法案机关算尽

作者:   发表于:2020-01-11  分类:减肥塑身 
台美中《中国评论》:美国会与川普涉台法案机关算尽落笔随意,收则艰难,难测的未来令人纠结。 中国文化大学政治学系讲座教授陈一新在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊3月号发表专文《美国会频通过友台法案与川普的盘算》,作者指出,“台湾旅行法”一旦由美国参众两院通过成为法律,包括川普在内的未来美国总统将可以利用该项法律作为制约、制衡与反制中国的政治与外交工具。从“美台军舰互访”修正案、“支持台湾参加世界卫生大会”到“台湾旅行法”的一系列发展来看,除了显示美中之间呈现愈来愈严峻的竞争之外,也显示美中台三边关係今后将进入更紧绷的时代。文章内容如下: 
 从2017年 5月2018年初 ,美国行政部门与立法部门似乎对台湾热情拥抱,差点让蔡英文政府兴奋得快要窒息。虽说“是福挡不住,是祸躲不过”,台湾固然无法完全操控自己的命运,但总要晓得趋吉避凶,才不致“被人卖了,还要帮人数钞票”。另一方面,中国大陆似也无需过度高分贝加以反对,以免为有心人利用,反而造成美中台关係不必要的紧张。 
 一、美国国会逼宫 川普被迫表态 
 美国众议院与参议院分别于2017年 7月与 9月通过“2018 财政年度国防授权法”,要求行政部门前提交国会有关美台军舰相互停泊对方港口及相关事宜的评估报告。就当时美国国内外情势来看,美国国会此举,不啻正式逼迫白宫表态,而政治地位处于相对弱势的川普总统恐怕只有选择“柔性屈服”。 
 美国联邦参众两院都要求国防部长前,提出美舰访问高雄港或其他港口,以及台湾停泊夏威夷、关岛或其他地点的评估报告。参院版本并要求美国支持台湾发展自主水下作战能力,包含水下载具和水雷,并邀请台湾参与联合军演及加强美台两军资深官员交流。众院版还要求行政部门定期报告军售相关流程与项目,让国会在对台军售中扮演更积极的角色。
 依照美国立法规则,在两院议案版本仍有一些差异之下,两院最终必须协调出同一版本,送交白宫由美国总统签名,成为法案,才算生效。 
 通常,一位强势总统可以透过威胁否决、否决及口袋否决等方式否决一项他不想通过的议案。问题是,国防授权法不是一般议案,而是涉及川普势在必得之6400亿美元的国防预算。他不太乐见的只是威胁到总统权威的修正案。 
 不过,川普、手下官员、女婿库许纳、儿子小川普身陷“通俄门”政治漩涡。而且,大多数媒体都等着看他笑话;元老级国会议员像是参院多数党领袖麦康诺、参院军委会主席马侃也都与他渐行渐远,无人为他在国会疏通,以致该案才会在参院以高票通过。 
 即使川普被迫签署包含前述修正案在内的国防授权法;但是,是否执行、如何执行以及执行到什幺程度,则由总统决定。 
 显然,美国行政部门已事先掌握该国防授权法继众院过关后会在参院高票通过的情资,而预为之计。美国邀请台湾空军参加 内华达州内 利斯空军基地与阿拉斯加州艾尔生空军基地和假想敌空中实战的“红旗演习”。2017年7年21日,美国太平洋司令部邀请台湾海军陆战队前往夏威夷,参加美台协同两栖作战的联合演训。此外,美方邀请台湾海军官兵参加美军的“反潜猎杀操演”,美国2018年6月邀请台湾海军的无人机中队,前往美国艾格林空军基地参加美军的“黑镖演习”,以强化台湾对于解放军可能的无人机攻势之掌握及观摩美军反制无人机之战术,俾使台湾锐鸢无人机能在未来负责台湾周边海空域的全时监控。 
 尤其值得注意的是,“美国在台协会”2017年9月中旬在高雄港外运补业者公开招标,12月开标并签约,显示美国海军舰艇未来即使要到台湾,也不见得会停泊台湾港口,而是在港口外进行运补作业。美国行政部门的目的显然就是“刀切豆腐两面光”,既满足国会的要求,又不踩中国大陆的红线。
 二、台湾旅行法对美中台的冲击 
 美国联邦众议院无异议通过“台湾旅行法”,如果联邦参议院也跟进,在两院协调法案内容与文字后,将送请川普总统签署,成为具有约束力的法律。如果该议案顺利成为法律,会对美中台产生什幺冲击?
 这项议案在众院由友台共和党籍联邦众议员夏波提出,去年夏季先在众院外委会亚太小组闯关成功,参院则由亲台联邦参议员鲁比欧提案。众院过关后,未来将视参院能否跟进。如果两院都通过该案,川普将面临艰难抉择。本案对行政部门的挑战,将远比“2018财政年度国防授权法”下的“美台军舰互访”修正案更为严峻。第一,“美台军舰互访”一案只是附属在“2018财政年度国防授权法”下的一个修正案,而“台湾旅行法”却是一个完整的法案。行政部门要获得国防预算,别无选择只有被迫接受该修正案。第二,川普当时没有参众两院大佬帮他说项,但在国会通过“减税法案”之后,他已与国会不少大佬改善关係。第三,“美台军舰互访”修正案只是国会对行政部门的建议,但“台湾旅行法”由总统签署成为公法,就会对行政部门具有某种程度的约束力。 
 虽然川普的选择不多,但他目前至少还有以下几个选项。第一,川普仍有机会建请参众两院大佬搓掉该项议案,或至少帮他说项将政治敏感度比较高的内容与文字予以“淡化”。第二,如果前计不行,参众两院又通过该案,他也许要先看看国内情势发展,再决定是否要对该案进行威胁否决、口袋否决或正式否决。第三,如果参院顺利通过该案,他又非签署不可,他也只有顺势将立法部门的侵权行为接下来,并设法将之转化为行政部门的外交工具。 
 正如“美台军舰互访”一案本来是国会侵犯总统权力的一项修正案,但是川普却可以将之转化为制约中国的手段,让北京从此不会轻易拒绝美国航母或军舰访问香港或其他港口。同样地,虽然“台湾旅行法”一旦通过成为法律会对行政部门具有一定的约束力,但是美国政府要不要派遣、何时派遣官员,或是派遣什幺层级官员访问台湾,还是由总统说了算。 
 儘管“台湾旅行法”一旦通过成为法律,将会要求行政部门全面检讨包括美台官员是否可以互访。未来可能的发展包括以下几个层面:首先,在两院协商内容与文字期间,美台高阶领袖互访的文字恐怕会遭到“删除”或是加上由美国总统做最后定夺的一段文字。 
 其次,如果“台湾旅行法”一旦通过成为法律,美国行政部门能够同意具有主权意涵的台湾“外交”部长与“国防”部长访问华府郊区就已经非常不错,因为这至少比1994年国务院同意的“美国对台政策调整”所做的规範要好得多。如果国会坚持己见不做让步,可能会像1999年“台湾安全加强法”一样被行政部门用坚壁清野的手段阻绝于白宫之外。 
 最后,“台湾旅行法”一旦由美国参众两院通过成为法律,包括川普在内的未来美国总统将可以利用该项法律作为制约、制衡与反制中国的政治与外交工具。从“美台军舰互访”修正案、“支持台湾参加世界卫生大会”到“台湾旅行法”的一系列发展来看,除了显示美中之间呈现愈来愈严峻的竞争之外,也显示美中台三边关係今后将进入更紧绷的时代。
 三、川普签署2018国防授权法的盘算 
 美国总统川普中午在白宫签署“2018财政年度国防授权法”,使之成为美国公法。该法自2017年7月与9月分别在联邦众议院与参议院通过之后,即由两院针对该法与附属修正案的内容与文字进行协调与修正。其中,最引人注意的一项修正案就是国会建议,美国政府应考量美台军舰相互停泊对方港口的适当性与可行性,并邀请台湾参加“红旗”演习等强化美台防御合作关係的事务。川普在签署该法时心中可能百感交集,究竟他心中盘算的是什幺? 
 首先,川普可能会想到,国会通过该授权法并夹带这项修正案,是对行政部门的侵权行为。问题是,该授权法包括他非常想要的6千多亿美元的国防预算,还非他签署不可。 
 其次,在签署该法的致词仪式中,川普指出,“当削弱自身防御力量时,就会招致侵略,预防冲突的最好方法就是做好準备。”他说:“该授权法让美军获得更多资源,向盟友发出明确的讯息,并对敌人发出坚定的警告,及美国强大、坚定,并做好準备。” 
 从他致词的内容来看,他心中至少想传递以下三项讯息:他告诉美国军方是他争取6千多亿美元的国防预算;他对美国盟友释出美国将协防他们的讯息;他对中国驻美公使李克新称“美舰访问高雄之时,就是解放军武统台湾之日”,做出比国务院“期待两岸改善关係”更强烈的回应。 
 第三,川普显然也想到,儘管美国立法部门侵犯到行政部门的权力,但是行政部门也可将计就计利用该项修正案因应中国大陆的某些作为。2007年美国“小鹰号”航母想要停泊香港遭到中国拒绝:2016年美国“史坦尼斯号”航母官兵计划到香港与他们家人团聚,再度遭到北京拒绝。 
 自从该项修正案2017年先后在众议院与参议院通过之后,美国“雷根号”航母申请到香港停泊就顺利获得北京同意。由此观之,如果运用得法,国会对白宫的侵权行为也可以转化为对行政部门有用的政策。
 第四,川普当然知道,即使该修正案侵犯到白宫的权力,但身为总统,他也有反制之道。虽然国会建议美国改府改善美台军事合作关係,但如何做与做到什幺程度,完全由总统说了算。
 因此,蔡英文也不用太早高兴,毕竟要与美国强化与深化军事合作关係,不仅台湾需要在保卫自己方面做出更多努力,也要在美猪、农产品、医疗与药品,及智财权上都要改进才行。 
 第五,川普心中了解,强化美台军事合作关係,不仅有助于加强台湾的自卫力量,也是一个制约大陆的重要筹码,平时可以备而不用,必要时拿出来晃一晃,还真的颇能唬人。 
 第六,也是更重要的是,大陆经常机舰绕台,正是美国国会不断推出友台法案的主因。如果大陆继续让机舰绕台成为“新常态”,美国国会也会继续不断推出友台法案,不仅台湾成为夹心饼乾,美中两国在台海的歧见与冲突也会愈演愈烈。如果双方都不能自我克制,后果将不堪设想。 
 四、美国府会对台湾热情拥抱 两岸如何自处? 
 继2017年上半年国务院将台湾列为“反恐盟国”之后,2017年下半年又似乎不排除将台湾纳入“美国国家战略”与“印太区域战略”的可能性,加上美国联邦参众两院2017年通过“2018财政年度国防授权法”。2018年伊始,联邦众议院又通过“台湾旅行法”与“台湾重返世卫大会法案”。一时之间,颇让民进党官员与支持者兴奋莫名,中国大陆则颇为担忧,生怕牵动中美台三边关係。 
 就蔡英文政府来说,美国对台湾的支持当然多多益善。从战略思考来看,既然两岸关係很难回到马英九政府时期的“从前”,除了猛抱美国大腿外,恐怕也别无他法。不过,值得注意的是,虽然美方有些动作——诸如派遣官员视察台湾一艘先进医疗舰、邀请台湾空军与陆战队赴美受训——似乎与台湾相当“麻吉”,但是美国迄未明言要将台湾纳入“美国国家战略”与“印太区域战略”体系。儘管蔡政府一心一意要融入美国大战略,但却更要审慎操作,以免让人产生台湾是“一厢情愿”的印象。 
 此外,虽然某些国务院官员对中国启动M503与衔接航线与台湾受到威胁一事表示同情,但一则木已成舟,大陆在这些航路上空已经飞了两週 ; 二则美国今天在联合国与许多国际组织的力量逐渐式微,对台湾已爱莫能助。台湾应体谅美国力不从心的压力与颜面,视情况“适可而止”,以免让华府觉得帮助台北会成为一种负担。
 当美国行政部门都已经“心有余而力不足”,台湾就算全力卯足劲用在国会山庄上恐怕也很难力挽狂澜。美国与台湾断交以来,联邦参众两院支持台湾的法案正不知凡几。最让克林顿政府担心的一项挺台议案,莫过于1999年的“台湾安全加强法”。由于该案对台湾国防、外交与国际组织全面支持,严重侵犯行政部门的自由裁量权:因此,克林顿政府全力予以封杀。后来,国会终于学乖,知道将完整法案打散,“化整为零”地透过修正案的形式,融入像“2018财政年度国防授权法”之内,逼迫行政部门接受。 
 儘管如此,蔡英文政府若是对美国国会友台或挺台法案依赖过深,恐怕可能又犯了“昧于情势”的错误。虽然“美台军舰互访”修正案建议行政部门进行双方军舰互访,但真正赚到的还是美国国防部,因为中国再也不会拒绝美舰造访香港。同样地,“台湾旅行法”若在参院通过,也会成为美国行政部门在不满中国行为时的一项反制措施。因此,立法部门对行政部门的侵权行为有时反而成为美国用来制约、制衡中国的一项政治工具。 
 由此观之,蔡政府也不用想太多,而应该致力于改善台湾经济,正所谓“君子固本,本立而道生”,才是因应美国府会热情拥抱台湾与负责任伙伴的最佳方法。至于中国大陆,当然也无须过度反应,只要中美关係平稳,包括川普在内的任何一位美国总统都不会故意没事找事,大张旗鼓地派遣美舰访问台湾港口或国务院和国防部官员访问台北。